未經(jīng)林業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)直接辦理建設(shè)用地審批手續(xù)無(wú)效

【基本案情】2004年，某化纖廠為擴(kuò)大生產(chǎn)，需修建新廠房，于是向當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)申請(qǐng)辦理了有關(guān)土地征占用手續(xù),總占用土地面積100畝。施工過(guò)程中,施工單位的推土機(jī)鏟掉了大量的幼林。接到舉報(bào)后,林業(yè)局派執(zhí)法人員進(jìn)行調(diào)查。執(zhí)法人員在凋查中發(fā)現(xiàn),某化纖廠占用的100畝土地中有9畝是林地,但在辦理土地征占用手續(xù)時(shí)未經(jīng)林業(yè)局審核同意。
      【處理意見(jiàn)】林業(yè)局根據(jù)《森林法實(shí)施條例》第43條的規(guī)定,做出限期恢復(fù)原狀,并處非法改變用途林地每平方米20元罰款的處罰決定?；w廠拿出國(guó)土資源部門(mén)批準(zhǔn)的有關(guān)土地征占用手續(xù),拒絕履行林業(yè)局的處罰。林業(yè)局向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,最后,人民法院做出了強(qiáng)制執(zhí)行的決定。
      【案件評(píng)析】林業(yè)局的處罰決定是正確的。我國(guó)是個(gè)森林資源相對(duì)缺乏的國(guó)家,林地是森林資源的重要組成部分,減少了林地也就減少了森林,所以,國(guó)家對(duì)林地用途實(shí)行嚴(yán)格的管理制度《森林法》第18條規(guī)定,進(jìn)行勘查、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程,應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；必須占用或者征用林地的,經(jīng)縣級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)審核同意后,依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)?！渡址▽?shí)施條例》第16條規(guī)定,用地單位應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)提出用地申請(qǐng),經(jīng)審核同意后,按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi),領(lǐng)取使用林地審核同意書(shū)。用地單位憑使用林地審核同意書(shū)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。也就是說(shuō),林地征占用是實(shí)行前置審批制度,占用或者征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部門(mén)審核同意的,國(guó)土資源部門(mén)不得受理建設(shè)用地申請(qǐng)。否則,國(guó)土資源部門(mén)就構(gòu)成違法批準(zhǔn)征用、占用林地行為。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第2條的規(guī)定,國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊,違反土地管理法規(guī),濫用職權(quán),非法批準(zhǔn)征用、占用林地,具有下列情形之一的,屬于《刑法》第410條規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”，應(yīng)當(dāng)以非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪判處3年以下有期徒刑或者拘役:(1)非法批準(zhǔn)征用、占用防護(hù)林地、特種用途林地?cái)?shù)量分別或者合計(jì)達(dá)到10畝以上;(2)非法批準(zhǔn)征用、占用其他林地?cái)?shù)量達(dá)到20畝以上;〔3)非法批準(zhǔn)征用、占用林地造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額達(dá)到30萬(wàn)元以上,或者造成本條第(1)項(xiàng)規(guī)定的林地?cái)?shù)量分別或者合計(jì)達(dá)到5畝以上或者本條第(2)項(xiàng)規(guī)定的林地?cái)?shù)量達(dá)到10畝以上毀壞。

      本案中,某化纖廠占用100畝土地雖已辦理了建設(shè)用地審批手續(xù),但是,占用其中9畝林地的行為未經(jīng)林業(yè)部門(mén)的審核同意,違反了《森林法》第18條的規(guī)定。同時(shí),由于某化纖廠只改變了9畝的用材林林地用途,尚未達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。所以,根據(jù)《森林法實(shí)施條例》第43條規(guī)定,由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令限期恢復(fù)原狀,并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款。對(duì)國(guó)土資源部門(mén)違法批準(zhǔn)征用、占用林地的行為,林業(yè)局可以根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第2條的規(guī)定,建議國(guó)土資源部門(mén)對(duì)有關(guān)工作人員濫用職權(quán),非法批準(zhǔn)征用、占用林地的行為予以處分;構(gòu)成犯罪的,可以建議檢察機(jī)關(guān)追究非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪。
     【觀點(diǎn)概括】林地征占用實(shí)行前置許可制度。未經(jīng)林業(yè)主管部門(mén)審核同意,有關(guān)部門(mén)不得辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。否則,用地單位和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。
   （摘自：國(guó)家林業(yè)局政法司編《林業(yè)行政執(zhí)法案例評(píng)析》）